本期嘉賓

　　文志純 市人大代表,、市人大法制委員會(huì)委員,、北京浩天信和（長(zhǎng)沙）律師事務(wù)所主任

　　楊建明 市政協(xié)委員,、中楚律師事務(wù)所主任、湖南省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

　　郭潤(rùn)葵 市委宣傳部副部長(zhǎng)（兼）,、市文明辦主任

　　楊建輝 市政府法制辦副主任

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)掌上長(zhǎng)沙1月10日訊（全媒體記者 匡春林）勸阻不文明行為,，今后將有法規(guī)來(lái)“撐腰”。今年的《政府工作報(bào)告》提出,，2019年,，長(zhǎng)沙將實(shí)施文明行為促進(jìn)條例，打造全國(guó)文明城市“升級(jí)版”,?！堕L(zhǎng)沙市文明行為促進(jìn)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正在提請(qǐng)市十五屆人大四次會(huì)議審議，這是32年來(lái)長(zhǎng)沙第一部提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活相關(guān)的地方性法規(guī),。

　　《條例》因何出臺(tái),、有何意義、如何實(shí)施,？針對(duì)市民關(guān)注的問(wèn)題,，昨日，長(zhǎng)沙晚報(bào)“兩會(huì)新聞會(huì)客室”邀請(qǐng)了參加本次市“兩會(huì)”的人大代表,、政協(xié)委員及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人,，圍繞《條例》這一正在提請(qǐng)審議的地方性法規(guī)，就如何形成文明行為促進(jìn)工作長(zhǎng)效機(jī)制建言獻(xiàn)策,。

　　談背景

　　既是提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)需要

　　也是提升文明城市品質(zhì)的客觀需要

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)：《條例》是32年來(lái)長(zhǎng)沙第一部提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活相關(guān)的地方性法規(guī),。它的出臺(tái)有何重要意義？

　　郭潤(rùn)葵：通過(guò)地方立法,，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入全市法治建設(shè),，這是貫徹落實(shí)中央和全國(guó)人大常委會(huì)要求的具體舉措，是進(jìn)一步提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)需要,，也是進(jìn)一步提升文明城市品質(zhì)的客觀需要,。

　　全面小康離不開(kāi)高素質(zhì)公民的支撐，既要“倉(cāng)廩實(shí)”,，又要“知禮節(jié)”,。行為文明是一種美德。通過(guò)立法的引領(lǐng)示范作用,，倡導(dǎo)和培育社會(huì)公德,、職業(yè)道德、家庭美德,、個(gè)人品德,，可以促使公民的文明素養(yǎng)和公德之心與日益豐裕的物質(zhì)生活相匹配，實(shí)現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化,，避免因不文明行為引發(fā)社會(huì)悲劇,，讓人民群眾過(guò)上更加和諧,、更有尊嚴(yán)、更加幸福的生活,。

　　2011年,，長(zhǎng)沙以排名省會(huì)城市和副省級(jí)城市第一的優(yōu)異成績(jī)，榮登第三屆全國(guó)文明城市榜首,；2015年2月28日,，長(zhǎng)沙蟬聯(lián)全國(guó)文明城市榮譽(yù)稱號(hào)；2017年11月14日,，長(zhǎng)沙以優(yōu)異成績(jī)?cè)俅潍@得全國(guó)文明城市榮譽(yù)稱號(hào),。

　　雖然長(zhǎng)沙已躋身全國(guó)文明城市行列，但文明城市發(fā)展永無(wú)止境,。建立文明行為促進(jìn)工作制度和長(zhǎng)效機(jī)制，既能固化長(zhǎng)沙多年來(lái)文明城市建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和豐富成果,，也是文明城市建設(shè)走上法治化,、制度化的客觀需要，同時(shí)也為新形勢(shì)下提升文明城市品質(zhì),、促進(jìn)精神文明建設(shè)提供更加有力的支撐,。

　　談民意

　　多次征求意見(jiàn)建議，發(fā)出17萬(wàn)份立法調(diào)查問(wèn)卷

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)：《條例》從起草到基本成形,，經(jīng)歷了哪些過(guò)程,？其設(shè)計(jì)有哪些特點(diǎn)？

　　楊建輝：《條例》于2018年初由市文明辦提議,，被列入市人大常委會(huì)2018年的立法工作計(jì)劃,。《條例》起草過(guò)程中,，相關(guān)部門認(rèn)真研究了有關(guān)法律,、法規(guī)和國(guó)家政策，參考了外地的立法情況,，在此基礎(chǔ)上形成了條例草案初稿,。

　　為充分征求民意，《條例》向社會(huì)發(fā)出了17萬(wàn)份立法調(diào)查問(wèn)卷,，對(duì)立法必要性,、應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)的文明行為、應(yīng)當(dāng)禁止和處罰的不文明行為等開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查,；組織開(kāi)展多輪次調(diào)研,，聽(tīng)取多方意見(jiàn)，進(jìn)行專題研究,。

　　2018年11月26日,，市政府常務(wù)會(huì)議審定了《條例》并提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議,。2018年12月27日，市第十五屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)《條例》進(jìn)行審議,。此后,，市人大法制委員會(huì)綜合市人大常委會(huì)組成人員、全體市人大代表,、省人大常委會(huì)法工委等多方面的意見(jiàn),，并按照市委常委會(huì)議要求進(jìn)行了修改，形成了現(xiàn)在的《條例》,。

　　文志純：《條例》目前的制度設(shè)計(jì),，體現(xiàn)了講政治、建機(jī)制,、提品位三位一體的頂層制度思路,。其從起草到基本成形，有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：堅(jiān)持科學(xué)立法,，切實(shí)把握好道德與法律,、不文明行為與違法行為的關(guān)系；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,，通過(guò)廣泛調(diào)查,，對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的不文明行為予以規(guī)范；堅(jiān)持創(chuàng)建,，主旨在于促進(jìn),，重點(diǎn)是創(chuàng)新和構(gòu)建全市文明行為促進(jìn)機(jī)制。通過(guò)對(duì)政府及其職能部門,、窗口單位,、居（村）民委員會(huì)等的保障促進(jìn)職責(zé)作出明確規(guī)定，構(gòu)建全市文明行為促進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制,。

　　談實(shí)施

　　倡導(dǎo)引導(dǎo)為主,，彌補(bǔ)“硬法”不足

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)：隨著社會(huì)治理的理念和方式創(chuàng)新，“軟法”以及漸次形成的軟法治理機(jī)制在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用,。研究顯示,，目前國(guó)家立法中軟法條款所占比例達(dá)到了20%。與一般的調(diào)整行政法律關(guān)系的法律相比,，《條例》在法律上的約束力和意義有何特點(diǎn),？

　　楊建明：《條例》旨在弘揚(yáng)正能量，從人格層面和精神層面來(lái)塑造“人”,，引導(dǎo)人們?cè)谑胤ǖ耐瑫r(shí)做得更好,，屬于“軟法”。區(qū)別于一般的調(diào)整行政法律關(guān)系的“硬法”，即通過(guò)設(shè)置大量行政處罰等措施來(lái)糾正違法行為,、依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)予以規(guī)范和保障的法,，《條例》更多地通過(guò)倡導(dǎo)性、引導(dǎo)性條款來(lái)傳達(dá)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo),、社會(huì)的價(jià)值取向和公民的價(jià)值準(zhǔn)則,。

　　在文明行為促進(jìn)方面，全國(guó)已有深圳,、杭州,、武漢等20余個(gè)城市出臺(tái)了相關(guān)立法，深圳等地開(kāi)始探索在經(jīng)濟(jì)建設(shè)等公法領(lǐng)域引入柔性立法,，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)示范作用,，彌補(bǔ)“硬法”的不足。

　　雖然《條例》以倡導(dǎo)引導(dǎo)為主,，但“軟法”不“軟”,，《條例》通過(guò)廣泛宣傳對(duì)文明行為進(jìn)行鼓勵(lì)，激發(fā)公民向上向善,；通過(guò)社會(huì)監(jiān)督對(duì)不文明行為形成輿論壓力,，讓行為人產(chǎn)生羞恥心；通過(guò)對(duì)禁止行為指引適用具體法律法規(guī),，告知人們對(duì)于不文明行為的法律后果；通過(guò)對(duì)特定行為實(shí)施行政處罰來(lái)形成法律震懾,。

　　談創(chuàng)新

　　不做重復(fù)性規(guī)定,，結(jié)合新問(wèn)題新現(xiàn)象拾遺補(bǔ)缺

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)：目前，很多不文明行為實(shí)際上已有法律規(guī)范,，除國(guó)家的法律法規(guī)外，長(zhǎng)沙也已出臺(tái)《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)沙市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等多個(gè)法律法規(guī),，對(duì)一些不文明行為設(shè)置了管理措施,。應(yīng)如何合理處理《條例》與城管領(lǐng)域現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)系？

　　文志純：《條例》兼具創(chuàng)造性與拾遺補(bǔ)缺功能,。一方面，《條例》是貫穿,、指導(dǎo)整個(gè)文明行為促進(jìn)的法規(guī)，明確文明導(dǎo)向,、樹(shù)立文明標(biāo)尺，重在通過(guò)對(duì)人的引導(dǎo)，來(lái)促使個(gè)人行為朝正確的方向進(jìn)化,、發(fā)展，為提升公民文明素養(yǎng)的提供指引,，為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步提供長(zhǎng)效機(jī)制，而不是重在懲處違法行為,，僅僅兼顧懲處個(gè)別具體的不文明行為。另一方面,，《條例》不代替具體法規(guī)，原則上不涉及具體領(lǐng)域,。

　　因此，在長(zhǎng)沙針對(duì)不文明行為已有的法律規(guī)范基礎(chǔ)上,，《條例》基本不做重復(fù)性規(guī)定。對(duì)于社會(huì)生活中產(chǎn)生的新問(wèn)題,、新現(xiàn)象，特別是危害程度較大,、群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度較高,、具有本土特色的十大不文明行為，《條例》拾遺補(bǔ)缺,、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。例如,，規(guī)范了對(duì)共享交通工具的使用和管理，規(guī)范了在公共交通工具以及室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙,、霸座、干擾客運(yùn)車輛駕駛員安全駕駛等行為,。

　　談定位

　　應(yīng)妥善處理道德與法律的關(guān)系

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)：《條例》列舉了很多文明行為與不文明行為,。事實(shí)上，一些不文明行為,，僅限于道德范疇,。《條例》應(yīng)如何處理好道德與法律的關(guān)系,？

　　郭潤(rùn)葵：《條例》立法過(guò)程中尤其注重處理好道德與法律的關(guān)系,。道德層面的糾錯(cuò)機(jī)制在于道德約束和輿論譴責(zé)，需要依靠?jī)?nèi)心,、良知和輿論來(lái)規(guī)范,，若將道德規(guī)范全部上升為法律規(guī)范，人們將時(shí)時(shí)刻刻,、隨時(shí)隨地面臨違法，這既是對(duì)社會(huì)生活的破壞,，也是對(duì)法治的破壞,，因此立法過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持避免法律干預(yù)社會(huì)生活過(guò)深的原則。

　　一般來(lái)說(shuō),，不文明行為分兩類,。一類是違法的不文明行為，只有規(guī)定了處罰措施,、受懲處的行為才是違法行為,，違法問(wèn)題依靠處罰來(lái)解決；另一類是尚未構(gòu)成違法的不文明行為,，對(duì)于沒(méi)有規(guī)定處罰措施的不文明行為,，不宜簡(jiǎn)單地認(rèn)為是違法行為，也就是說(shuō),，即便是不文明行為，只要不是違法行為,，仍屬于道德調(diào)整的范疇,。

　　楊建輝：《條例》堅(jiān)持教育與懲罰相結(jié)合，《條例》第三十七條第二款創(chuàng)設(shè)了社會(huì)服務(wù)制度,，規(guī)定“違法行為輕微,，違法行為人自愿書(shū)面申請(qǐng)參加有關(guān)行政管理部門安排的與文明行為促進(jìn)工作相關(guān)的社會(huì)服務(wù)，經(jīng)相關(guān)行政管理部門認(rèn)定,，可以從輕,、減輕或者不予處罰?！痹撘?guī)定通過(guò)讓違法行為人從事有益于文明行為促進(jìn)工作的相關(guān)公益勞動(dòng),，彌補(bǔ)因其違法行為帶來(lái)的損害，從思想上促使其糾正違法行為。

　　楊建明：目前,，深圳,、寧波,、武漢,、太原等地的文明行為立法多規(guī)定了該項(xiàng)制度。對(duì)于該制度的必要性基本能夠達(dá)成共識(shí),，但也有一種意見(jiàn)認(rèn)為,，其突破了《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，存在合法性風(fēng)險(xiǎn),。另一種意見(jiàn)認(rèn)為,，目前條文表述屬于對(duì)《行政處罰法》第二十七條從輕、減輕,、不予處罰情形的具體細(xì)化,，為行政機(jī)關(guān)行使、制定自由裁量權(quán)提供了指引,。因此,，結(jié)合多方意見(jiàn)后，《條例》在草案中保留了社會(huì)服務(wù)制度,，以便省,、市人大常委會(huì)在審議中進(jìn)一步討論，爭(zhēng)取在《條例》中確立該項(xiàng)制度,。這也是長(zhǎng)沙的立法創(chuàng)新舉措,。